关于《福州市生活垃圾分类管理办法》政府规章的政策解读

一、出台背景

　　2017年3月,国务院办公厅印发《关于转发国家发展改革委住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》(国办发〔2017〕26号),同年9月,福建省人民政府办公厅印发《关于转发省发改委省住建厅关于福建省生活垃圾分类制度实施方案的通知》(闽政办〔2017〕148 号),明确我市被确定为全国46个重点城市之一,要先行实施生活垃圾分类,在2020年底前基本建成生活垃圾分类处理系统,并制定配套的法规体系,依法推进生活垃圾分类管理工作。

　　据了解,目前全国已有上海、广州等多个城市出台了垃圾分类地方性法规或者政府规章。生活垃圾实行分类投放、分类收集、分类运输、分类处理、综合利用是人类社会缓解资源匮乏和环境污染的必由之路,也是人类社会长期生存、发展的需要,推行垃圾分类势在必行,刻不容缓。

二、起草过程

　　2018年上半年起,我委在总结近年来开展生活垃圾分类试点工作经验的基础上,按照“分得清、收得齐、运得走、处理好”的要求,并参考借鉴先进城市的立法和实践管理经验,起草了《福州市生活垃圾分类管理办法》(初稿)(以下简称《办法》),并征求了部分街道社区、市民代表和部分生活垃圾收运处置企业、物业服务企业的意见建议。在此基础上,原市政府法制办又会同我委对《办法》进行了多次修改论证,并征求了市直相关部门和各县(市)区的意见,形成《办法》(草案)。

　　2019年3月,为了推进政府职能转变和“放管服”改革,保障企业和行业协会、商会在制度建设中的参与权,我委又书面征求了环境卫生、资源回收行业协会对《办法》(草案)的意见,经过反复修改完善,形成《办法》(送审稿)。《办法》经3月22日市政府第5次常务会议审议通过,自5月1日起施行。

三、主要内容说明

　　《办法》共七章四十八条,进一步明确了生活垃圾的分类标准和管理要求。

　　(一)关于适用范围(第二条、第四十七条)

　　按照“因地制宜、循序推进”的要求,《办法》(送审稿)第二条明确了本办法适用于本市行政区域内生活垃圾的分类投放、收集、运输、处置及其相关活动。

　　考虑到我市各县(市)区情况不同,按照国办发〔2017〕26号、闽政办〔2017〕148 号关于“生活垃圾分类管理工作遵循政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的原则,按照循序渐进、分步实施的步骤稳步推进”的要求,送审稿第四十七条进一步明确了分步实施的规定,即:本市鼓楼区、台江区、仓山区、晋安区、马尾区的生活垃圾分类管理自本办法施行之日起实施;长乐区以及其他县(市)的生活垃圾分类管理实施的区域和日期,由市人民政府按照城市社区、农村地区不同情况分步推进的原则确定,并向社会公布。

　　(二)关于生活垃圾分类标准(第九条)

　　按照国办发〔2017〕26号、闽政办〔2017〕148 号的要求,结合我市生活垃圾的组成、利用价值以及我市垃圾处理能力和建设情况,《办法》(送审稿)第九条将我市生活垃圾分为可回收物、易腐垃圾(含餐饮单位餐厨垃圾、家庭厨余垃圾和生鲜超市、集贸市场废弃蔬菜瓜果等容易腐烂的物质)、有害垃圾、大件垃圾和其他垃圾五大类别。主要考虑如下:

　　1.可回收物。可回收物是可再利用资源,不应进入垃圾最终处置末端。

　　2.有害垃圾。居民日常生活中产生的如废旧电池、废荧光灯管等有害垃圾,对环境存在危害性,有必要分类收集。

　　3.易腐垃圾(即湿垃圾),约占生活垃圾总量的40%。厨余垃圾是垃圾臭味的主要发生源,厨余垃圾从生活垃圾分类出来后,其他垃圾更易于焚烧利用且收运过程对环境的污染将极大降低;餐厨垃圾主要是从事餐饮服务、集体供餐、食品加工等活动产生的食物残余和废弃食用油脂,应当设置专门的易腐(餐厨)垃圾收集容器。

　　4.大件垃圾。按照建设部2010年公布的《大件垃圾收集和利用技术要求》( GB/T25175-2010)的规定,大件垃圾是指整体性强、需要拆解才能处理的固体废弃物,包括废弃家具、电器电子产品等。目前,我市正在红庙岭垃圾场建设大件垃圾处理厂,计划2019年7月建成投入使用。为此,我市单独设置分类大件垃圾,并由大件垃圾处置经营企业自行组织收集、运输与处理。

　　5.其他垃圾(即干垃圾)。除前四项以外的其他垃圾应当设立其他生活垃圾专门收集容器或者密闭收集转运点。

　　(三)关于分类管理(第十条至第十二条、第三章)

　　生活垃圾分类包括分类投放、分类收集、分类运输和分类处理四个环节,其中分类投放事关千家万户,也是整个生活垃圾分类管理的基础。

　　一是明确生活垃圾分类标识。为了统一生活垃圾分类收集容器规格、标志、颜色和便于市民识别投放分类生活垃圾,《办法》(送审稿)第十条授权市市容环境卫生行政主管部门制定本市生活垃圾分类指南,明确分类的标识、颜色及投放、收集、运输、处理规则等内容,并向社会公布。

　　二是强调分类投放的要求。《办法》(送审稿)第十一条强调了单位和个人应当按照生活垃圾分类管理责任人公告的地点和方式等要求,用符合要求的垃圾袋或者容器将生活垃圾分类投放到有相应标识的收集容器内或者指定的收集点,不得随意抛弃、倾倒、堆放生活垃圾。同时,结合我市实际,对生活垃圾分类投放分别作了细化。

　　三是建立分类投放管理责任人制度。考虑到我市实行物业管理的住宅小区较多,《办法》(送审稿)第十二条参照物业服务企业负有消防安全责任等规定,并借鉴外地市的经验,将生活垃圾分类管理责任人确定为:实行物业管理的区域,物业服务企业为管理责任人;未实行物业管理的,本管理经营单位或业主委员会或者住户为责任人;不能确定生活垃圾分类管理责任人的,由所在地乡(镇)人民政府、街道办事处确定责任人,并对外公示。

　　四是规范分类收集、运输、处置服务企业工作。鉴于建设部《城市生活垃圾管理办法》已对从事生活垃圾收集、运输、处置服务企业的准入条件作了明确规定的情况,为了确保分类的生活垃圾有序实施统一收集、运输和处置,《办法》(送审稿)第十五条至第二十六条对分类收集、运输、处置等工作环节作了相应的要求与规定。　

　　(三)关于管理机制(第四章、第五章)

　　生活垃圾分类管理环节众多,牵涉面广,是一个涉及民生的系统项目。因此,实行生活垃圾分类管理需要一整套行之有效的管理机制。根据国办发〔2017〕26号、闽政办〔2017〕148 号和《国家机关事务管理局等五部门关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》(国管能〔2017〕180号)的要求,《办法》(送审稿)建立了政府推动和社会共治、行业管理和属地管理相结合的管理模式。一是遵循资源节约、环境保护与生产生活安全性原则,建立涵盖生产、流通、消费等领域的生活垃圾源头减量工作机制,制定激励措施,引导、鼓励单位和个人在生产、生活中减少生活垃圾(第二十七条);二是按照谁产生谁付费、多产生多付费的原则,逐步建立计量收费、分类计价、易于收缴的生活垃圾处理收费制度(第二十八条);三是遵循“谁受益、谁补偿”的原则,实行生活垃圾跨区域处理生态补偿制度,由产生生活垃圾的辖区跨区域处理生活垃圾的应当向生活垃圾处置导入区支付生态补偿费(第二十九条);四是建立和完善生活垃圾分类管理工作的综合考评制度,并纳入各级政府和各有关职能部门绩效管理考评指标(第三十四条);五是建立生活垃圾分类监督检查制度,由市容环境卫生行政主管部门和乡(镇)人民政府、街道办事处对生活垃圾分类管理责任人和从事生活垃圾分类收集、运输、处置服务的单位进行监督检查,并及时向社会公开检查情况以及查处结果(第三十五条); 六是建立生活垃圾收集、运输、处置应急机制,生活垃圾分类收运、处置企业应当根据市容环境卫生行政主管部门的要求编制收集、运输、处置应急预案,并报送市容环境卫生行政主管部门备案(第三十六条);七是实行生活垃圾分类社会监督员制度,要求社会监督员中应当包括人大代表、政协委员、市民、志愿者等,社会监督员有权监督生活垃圾集中处理设施的运行,督促单位和个人履行生活垃圾分类义务,并将监督结果反馈市容环境卫生行政主管部门(第三十七条)。

　　(五)关于餐厨垃圾管理(第十四条、第二十五条、第二十六条、第四十四条)

　　为了加强餐厨垃圾管理,此次立法中专门对餐厨垃圾的产生源头和收集、运输管理及法律责任进行了规定。鉴于餐厨垃圾是从事餐饮服务、集体供餐、食品加工场后堂产生的废弃食用流质物,餐厨垃圾产生单位为了增加收入或者减少缴纳垃圾处理费,往往有偷排或偷卖的行为,而实践中收运企业对收集的餐厨垃圾事后加水和虚报收集数量的行为也时有发生。因此,《办法》(送审稿)第十四条规定餐厨垃圾应当交由取得经营许可的企业收集、运输和处理,不得直接排入公共水域、厕所、市政管道或者混入其他生活垃圾;第二十五条、第二十六条规定对餐厨垃圾的产生、收集、运输和处置实行联单管理制度,并逐步实施电子联单信息化管理,并相应设置处罚条款。

　　(六)关于法律责任(第三十八条、第六章)

　　一是实行信用管理制度。《办法》(送审稿)第三十八条

　　规定将拒不履行生活垃圾分类义务、并造成严重不良影响和后果的单位和个人,由市容环境卫生行政主管部门依法记入本市公共信用信息平台失信主体记录。二是对违法行为的处罚。垃圾分类是生态文明建设的重要举措,《办法》在和建设部《城市生活垃圾管理办法》等规定保持一致的前提下,针对违法行为的情节轻重,在第四十条至第四十三条对投放人、生活垃圾分类管理责任人、收运企业以及处置企业违法行为的处罚作了相应规定。